Quando un progetto presentato alla P.A. è tutelabile (e quando no)

Con la P.A. vale solo l’accordo scritto

Chi propone un’idea a un ente pubblico tende a muoversi come farebbe nel settore privato: si invia un concept, si partecipa a incontri, si risponde a richieste di chiarimenti, si perfeziona la proposta. È un percorso naturale, ma sbagliato. Il problema è che, quando l’interlocutore è una Pubblica Amministrazione, quel percorso può non bastare, da solo, a trasformare l’idea in un diritto a contrarre.

La P.A. può concludere accordi e assumere impegni solo attraverso procedure e forme tipizzate (elemento essenziale del contratto ex art. 1325 del Codice Civile). Senza la forma scritta, non si può avere contratto valido (cfr. Tribunale di Napoli, sent. del 27/03/2024). Vale per l’affidamento di lavori e servizi, ma vale – a maggior ragione – quando si è ancora nella fase progettuale. Il nuovo Codice dei contratti pubblici disciplina strumenti specifici per “acquisire” progettazione, idee e soluzioni, come i concorsi di progettazione: in questi casi, è lo stesso bando a prevedere premi, condizioni e conseguenze, fino all’acquisto della proprietà del progetto vincitore a fronte del pagamento del premio.

Ma attenzione! La forma scritta – oggi, quasi sempre, in modalità elettronica – può risultare anche da uno scambio documentale strutturato: lettere, email, PEC e WhatsApp che consentano identificazione e tracciabilità, se inseriti in un quadro coerente di proposta e accettazione.

E non è nemmeno necessario che questi scambi avvengano con il rappresentante legale dell’ente (e.g. il Sindaco) perché si creino delle obbligazioni. Infatti, spesso, nella fase progettuale, il privato non parla con il legale rappresentante dell’ente, ma con figure operative come il RUP, i dirigenti, i funzionari, lo staff politico. Se l’interlocuzione proviene da soggetti che, per ruolo e contesto, appaiono legittimati a rappresentare l’ente in quella specifica fase e se il comportamento complessivo dell’Amministrazione ingenera un affidamento ragionevole, quella corrispondenza può diventare un tassello probatorio rilevante, anche alla luce dei principi di buona fede e tutela dell’affidamento che permeano l’azione amministrativa.

Se la ricostruzione di un rapporto contrattuale fosse l’unica via, la P.A. potrebbe avanzare e innovare solo sulla base di stimoli interni, perché ogni contributo esterno “non formalizzato” sarebbe, di fatto, sacrificabile senza conseguenze.

Rendere la P.A. responsabile – anche quando il contratto non esiste

Quando manca un accordo valido e “tipizzato”, la tentazione è concludere che non esista alcuna tutela: se non c’è contratto, non c’è compenso; se non c’è compenso, l’ideatore resta esposto al rischio che il progetto venga semplicemente “assorbito”. È una lettura comprensibile, ma incompleta.

Anche in assenza di un contratto, infatti, non tutto è consentito alla Pubblica Amministrazione, che agisce, a seconda dei casi, sia come ente pubblico – soggetto al Codice dei Contratti Pubblici e al Tribunale Amministrativo – che come ente privato soggetto al diritto civile.

L’ordinamento impone che l’azione amministrativa e le trattative tra privati si svolgano secondo correttezza e buona fede: quando l’Amministrazione intrattiene un percorso che ingenera nel privato un affidamento ragionevole sulla conclusione dell’affare e poi lo interrompe senza giustificazione, può configurarsi responsabilità precontrattuale.

Ciò che ingenera e giustifica l’affidamento, però, non è la semplice interlocuzione, che, da sola, può restare nel perimetro fisiologico delle richieste informative tipiche di ogni transazione commerciale.

In concreto, la valutazione dell’affidamento ruota attorno a indici come:

• la ripetizione e la specificità delle richieste di integrazione (non generiche, ma mirate a rendere il progetto immediatamente cantierabile);
• la calendarizzazione di incontri tecnici e riunioni operative con ruoli e responsabilità definite;
• la richiesta di elaborati in formati “da procedura” (computi, cronoprogrammi, relazioni tecniche, schemi di capitolato);
• la condivisione di bozze, schemi di convenzione, o indicazioni su tempi e modalità di affidamento;
• l’emersione, anche indiretta, di una scelta organizzativa dell’ente verso l’affidamento.

Insomma, questi indizi possono ingenerare nel contraente privato che si interfaccia con l’Amministrazione Pubblica un’aspettativa legittima alla conclusione dell’affare. Anche senza una preventiva gara d’appalto.

Infatti, non sempre la P.A. deve necessariamente passare da una gara, potendo ricorrere anche all’affidamento diretto, ad esempio per ragioni di importo dell’affare, o quando l’oggetto presenta profili di esclusiva legati a contenuti intellettuali (come trattato in questo articolo “Appalti pubblici: è vero che il titolare del brevetto può evitarsi la gara?”).

Se all’abbandono ingiustificato delle trattative si aggiunge un elemento ulteriore – ad esempio l’utilizzo sostanziale del progetto per procedere con terzi, oppure la scelta di affidare, e pagare, un altro il progetto che è stato ideato e strutturato dall’originatore – il quadro può ampliarsi.

In questi scenari, accanto (o in alternativa) alla responsabilità precontrattuale, può assumere rilievo la responsabilità extracontrattuale: non più soltanto la rottura scorretta del dialogo, ma un comportamento che produce un danno ingiusto perché si traduce in appropriazione, sviamento o indebita esternalizzazione del valore progettuale generato.

Questi rimedi ruotano attorno al rapporto tra la P.A. e il privato, la correttezza delle trattative e il comportamento delle parti. Ma anche il progetto, in sé, può essere tutelato.